新时代消费者权益保护工作的两个基本命题

消费者保护工作涉及诸多行业和多个政府部门，保护消费者合法权益是市场监管的核心目标之一。当前，我国经济从高速发展转向高质量发展、从生产为中心转向消费者优先、从投资主导转向消费拉动的新阶段。人民对美好生活的需求日益增长，对放心消费环境的期盼持续迫切，从能消费转向敢消费、愿消费，任重道远。党中央、国务院把消费者权益保护上升为全局重要工作，中央经济工作会议强调“形成强大国内市场，改善消费环境”。消费者权益保护事业正处于群众所需所急所盼、政府高度重视、各界协同共治的机遇期。然而，不得不正视的现实是，市场监管系统的消费者权益保护工作，从地方看，陷入工作越来越忙、消费者诉求越来越多的困境。怎样破题?想让每项具体工作都尽善尽美，并不现实。精准把握历史脉络，积极应变，主动求变，才能与时代同行。本文提出新时代消费者权益保护工作的两个基本命题：一是怎样适应第四次工业革命带来的变革，二是怎样融入新一轮市场监管机构改革。

　　回顾工业革命时期消费者权益保护主题的变化

　　没有工业革命就没有市场经济，也就没有现代意义的市场监管和消费者权益保护。同时，每次工业革命都产生新的监管和维权需求，催生新的社会治理制度和技术。

　　第一次蒸汽机革命时期的消保主题是反垄断。机器代替人工，铁路代替马车。不仅铁路是自然垄断行业，更由于铁路网络培育了全国性市场，以大吃小、店大欺客现象日益突出，经营者和消费者之间的关系逐渐失衡，保护弱势消费者的概念开始出现。由此催生出世界上第一部与保护消费者相关的法律——1890年美国《反托拉斯法》。可以说，西方国家的市场监管和消保政策是从反垄断起步的。联合国贸发组织设立了两个市场监管领域的政府间专家组，一个主题为“竞争法和政策”，另一个主题是“消费者保护法和政策”。

　　第二次电力革命时期的消保主题是保障产品(食品)质量。流水线的发明改变了人类长期以来的生产方式，也增加了质量风险。一个工厂的产品可以辐射全国，一件产品的缺陷可以代表整个批次的风险，由此催生了标准化、认证认可、检验检测、知识产权等一系列监管制度和技术。同时，市场失灵的负面影响被迅速放大，危害成本由全国消费者分担，地方保护主义日益突出，系统性、区域性风险提升，由此催生了市场监管的垂直管理体制。我国市场监管领域垂直管理体制始于1998年，正处于类似发展阶段。

　　第三次计算机革命时期的消保主题是减少信息不对称。尽管这是市场经济的固有属性，但在互联网时代有了新变化。一方面，虽然信息总量增加，但是虚假信息也在增加。信息造假和传播成本下降，消费者甄别难度和政府监管难度加大，假冒、违法广告、虚假宣传、刷单炒信、网络传销等屡禁不止。人力巡查已无法满足实际需求，由此催生了以网管网。另一方面，虽然消费者获取的信息增加，但是经营者获取的信息增加更快，不对称性加大。大数据由经营者单方掌握，消费者不仅无法分析经营者的大数据，也无从知晓自己被分析后的大数据。除了千人千面的大数据杀熟，更有算法控制的个性化诱导式消费。看似消费者能自主选择，实则被困在量身打造的信息孤岛。由此催生两方面实践探索：更加严格保护消费者个人信息、更大范围披露经营者信用信息，以减少信息不对称。

　　第四次工业革命的标志不是单一发明，真正具有跨时代意义的是人类第一次走向物理、生物、数字的三界融合。当前，商业模式和市场监管尚在追求线上线下一体化，未来则是人与数字、人与机器、机器与机器的万物互联时代，跨界融合和跨界竞争成为常态，不会再区分虚拟和实体、商品和服务、生产和流通，市场的行业色彩和监管的条线概念都会淡化。消费者面临的最大问题同样不是单一的，而可能是前述三大挑战的升级与交织。

　　一是平台型垄断迅速扩散。平台型经济将主导未来服务业，变革制造业。从铁路到互联网、物联网，随着跨区域市场不断整合和商品、服务、信息流通不断加速，每件本地产品都面临全世界的竞争，每个本地消费者直面全世界的市场，赢者通吃的头部效应愈发明显。不仅平台自身趋于垄断，传统行业也借平台迅速寡头化;市场份额不断集中，消费者的选择空间、议价地位、维权能力不断下降。尽管市场持续细分，新需求、新供给也层出不穷，但是新业态在平台赋能下的寡头化速度可能更快。国际消费者联盟认为，全球一体化催生议价能力极强的寡头电商，未来以物联网为基础的商业生态将更具自然垄断性和排他性，以大数据、算法、流量为工具实施的歧视性或掠夺性定价、个性化诱导、强制搭售、独家交易等新型垄断行为越来越凸显。

　　二是标准体系受到冲击。以第二次工业革命的流水线为基础，以产品为主体的标准体系面临变革，2018年世界标准化日主题就是“国际标准与第四次工业革命”。制造业和服务业正从规模化走向个性化。3D打印和F2C(工厂到消费者)、O2O等模式发展迅猛，用户导向、订制产品、个性化需求催生的新业态快速发展，新产品新服务大量涌现。同时，服务质量问题日益凸显，大城市服务类投诉已超过商品类。霸王条款、预付卡跑路等老大难问题尚未妥善解决，共享单车、网约车、社交电商、在线旅游、网络直播、众筹等新业态已出现大量纠纷和监管难题，服务业标准体系缺失、滞后更为显著。

　　三是信息不对称加速扩大。消费者最怕的不是消费风险，而是看不见消费风险。协作经济、众创空间、区块链等使经营者愈发呈现网络而非个体形态;物联网使个人信息安全事故呈现指数级增长;人工智能、机器人、无人驾驶等让人机互动成为常态。新技术的复杂性距离消费者的普遍认知越来越远，监管部门也很难精准判断应当披露经营者什么信息、保护消费者什么信息。2018年5月生效的《欧盟通用数据保护条例(GDPR)》要求经营者“以简洁、透明、易懂和容易获取的形式，清晰和平白的语言”与消费者约定个人信息事宜，而其条文本身繁琐晦涩。比如“被遗忘权”是什么?欧盟官网上有三个实例予以解释：第一个是加入社交网络后产生的所有信息，注销社交账号时可以删除;第二个是银行账户交易信息必须依法保存10年，不能任意删除;第三个是与“假如你在线搜索自己姓名，显示了一个报纸文章的链接，内容是几年前一个已解决的房地产拍卖”类似的情形。如果你不是公众人物，而且你对删除这篇文章的利益超过了一般公众获取这篇文章的利益，那么你就可以要求搜索引擎从搜索结果中删除指向你姓名的这个链接。前两个容易理解，第三个案例应如何举证、如何判断?未来消费者知情权保障和个人信息保护会越来越专业化，对消费者维权、企业合规管理和政府监管都是更大的考验。

　　应 对

　　纵观历次工业革命，市场监管总是滞后于市场，这是很难扭转的客观现实。我国用短短70年时间走完了发达国家几百年走过的工业化历程，坐上第四次工业革命头节车厢，数字经济领先世界，市场领跑监管的幅度难免会更大。这是消费纠纷越来越多的根本原因所在，也是必须尽快补上的课程。

　　第一，加强反垄断执法和竞争政策实施，从源头改善消费环境。“徒法不足以自行”，消费环境很大程度上取决于竞争环境。越是市场竞争充分的领域，产品服务质量就越好;越是保护性、垄断性领域，产品服务质量就越差。无论自然垄断、政策性垄断还是自由竞争形成的垄断，在超额利润面前都容易发生侵害消费者权益的事件。反垄断无疑是正本清源之策。我国《反垄断法》实施十几年，时间不足美国十分之一，现在已能与美国、欧盟比肩成为全球三大最重要的执法区域之一。当前需要重点关注平台型垄断、大数据和算法垄断研究。竞争政策审查是刀刃向内之举，把乱伸的手、乱发的文件管住，坚持竞争中性原则，让国企和民企、内资企业和外资企业、大企业和中小企业公平竞争，发挥市场配置资源的决定性作用。与反垄断密切相关的还有霸王条款治理，聚焦公用事业、铁路、民航、邮政、电信、金融、互联网平台等领域的潜规则。

　　第二，建立消费品和服务业的新型标准体系，更好地适应业态升级。中央明确提出建立政府主导制定与市场主体自主制定协同发展、协调配套的新型标准体系，鼓励企业制定高于国家标准或行业标准的企业标准，并自我声明公开;在新型消费品、个性定制消费品、智能家居、智慧家庭等领域充分发挥企业主体作用;加快制定服务业基础标准、通用标准;鼓励行业协会制定公布本行业标准清单;建立服务质量自我评估和公开承诺制度等。新型标准体系之“新”，关键在于自主制定、自我公开，既让消费者事先知情、事后监督，又能充分释放市场的标准创新活力，适应市场快速发展。

　　第三，以减少信息不对称为核心，搭建消费者保护政策四梁八柱。《联合国保护消费者准则》强调政府给消费者赋能，最重要的赋能不是事后救济，而是减少信息不对称，让消费者在充分知情后自由选择、自我防范;让消费者知道特定的商品服务是否安全，从而判断与特定经营者交易是否安全。这需要统筹建立消费领域信用体系。一是健全消费者评价机制。无论新业态如何千变万化，消费者评价最有说服力。平台型经济一定是评价型经济，未来的评价也一定是线上线下一体化。目前网购领域已经相对成熟的消费者评价机制需要推广到更多领域，以平台为重点覆盖到餐饮、家政、中介、旅游、培训、二手车交易、互联网医疗等行业。同时，严厉打击刷单炒信、恶性竞争、敲诈勒索等违法失信行为。应该说，在消费者评价大数据面前，企业之间是公平竞争的。二是开展消费投诉信息公示。投诉信息比评价信息更加严肃翔实，投诉公示是政务公开和社会共治相结合的创新。当前企业信用信息公示主要包括企业自主申报信息和行政监管执法信息公示，缺少第三方社会监督信息。只有纳入消费投诉信息才能形成闭环，让企业画像更加动态全面。通过多维度公示投诉量、和解率、处理周期等，让消费者自己判断消费风险，把社会监督压力最直接地传递给企业。三是推进信用分级分类监管。这是发达国家的成熟经验，对信用风险等级高的市场主体适时发布消费提示、警示，适当增加产品抽检、现场检查、行政约谈等监管频次。将消费者诉求信息和日常监管信息相结合并引入第三方机构信用评价，可以比较全面、动态地反映企业信用风险状况。信用分级监管不仅需要托底和激励，实现“守信者一路绿灯，失信者处处受限”，更需要对中间层的市场主体防微杜渐，对消费者诉求异常波动、信用风险升高的跟上监管措施，与“双随机”抽查相辅相成。不同情况不同对待才能做到实质公平，才能提升整体监管效率。四是加快完善个人信息保护法律政策。要把《消费者权益保护法》《网络安全法》《电子商务法》等现有法律用足用好。笔者以为收集使用个人信息必须事先明确征得消费者同意，拒绝“被社交”;事先同意还不够，必须符合正当必要原则，否则一纸用户协议就可以规避法律责任;正当必要原则还不够，消费者依然没有议价权，也无法事中事后监督。参照国外立法及国内现实需要，有必要赋予消费者个人信息事先决定权、支配权，事中查询权、复制权、更正权，事后被遗忘权。

　　市场监管机构改革的若干新使命

　　自2013年起，原工商、质监、食药监等部门经历了新中国成立以来规模最大的一轮机构改革，顶层设计和地方实践历经波折，各地改革模式复杂多样，引发各界高度关注。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》一锤定音，组建国家市场监督管理总局，将原本分段、多头、碎片化的监管执法职能整合，打通准入、生产、流通、消费环节，标志着新时代市场监管机构改革取得重大突破。

　　新组建的市场监管部门具有的以下特征值得关注：一是从微观执法部门转向承担更多宏观发展职能的部门。从质量强国战略、知识产权战略的实施到反垄断、竞争政策审查，从营商环境建设、准入环境建设到消费环境建设，从信用、标准到认证，都关系着我国市场经济的底层架构和基础设施，在深化市场化改革、推动高质量发展、促进产业升级和消费升级、稳就业稳外资、支持民营企业发展等方面承担了大量工作。政府经济建设重心从项目运作转向环境建设、从运动员转向裁判员，这是公共治理体系现代化的应有之义。二是市场监管格局逐步走向综合监管和专业监管相结合。在我国改革开放40周年的重要时间节点，观察我国整体监管格局，可以看到核心是撤销了几乎所有工业经济专业部门、撤并了经济管理部门、推行了大部制改革，但行业分割管理的基本格局并未发生根本性变化。电子商务、共享经济、预付式消费等跨行业消费模式快速发展，融合的市场业态和分割的行业监管可能是市场监管面临的难点之一。正如金融行业混业经营和分业监管的矛盾推动金融监管机构改革，市场监管领域也需要更好地融合综合监管和专业监管。本轮系统性、整体性、重构性的改革比较系统地整合了质量监管、反不正当竞争、价格监管、知识产权保护、消费维权等跨行业的综合监管职能，覆盖了三品一械、工业品、消费品、特种设备等多品类，较好解决了综合监管存在的重复、缺位、矛盾等问题，这是构建全国统一市场监管体系的基础。三是更多地肩负起提升我国国际竞争力和对外开放水平的使命。在国际政治经济秩序百年未有大调整的背景下，市场监管规则和市场监管执法必须服务于我国未来几十年的发展战略。

　　习近平总书记在2018亚洲博鳌论坛指出：“我们组建了国家市场监督管理总局等新机构，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。”习近平总书记在上海进博会讲话进一步指出，要持续释放国内市场潜力、持续放宽市场准入、营造国际一流营商环境。这是我国面向世界、面向未来、促进共同发展的长远考量。政治环境、法治环境、营商环境、消费环境、生态环境等是聚人聚财、更加开放的根本吸引力。市场监管工作将更加紧密地围绕大局、服务中心，立足中国、着眼全球。

　　消费者权益保护工作必须服务于改革新要求

　　在全面深化改革、强化监管工作融合的背景下，消费者权益保护工作应服务于市场监管新要求、新使命，同时用体制机制优势有效回应第四次工业革命的新挑战，内外兼顾。长远看，应树立四个目标。

　　一是打造市场监管全局工作的综合服务支撑平台。具体而言，以跨界融合的智慧监管服务跨界融合的经济发展。随着科技的发展和业态的变革，市场监管部门长期以来的条线概念可能会逐步淡化，任何一项业务都将向跨行业联动、线上线下一体、机器代替人等方向发展，构建跨界融合的智慧监管体系成为必然。消费者权益保护工作具有跨领域全覆盖的天然优势，前端的制度设计涉及面广，末端的消费者诉求大数据更可与各业务条线的日常监管信息深度结合，形成正向反馈、高效流转的信息闭环，成为市场环境的“晴雨表”和市场监管的“指南针”。12315中心有必要成为市场监管领域的“110”，充分发挥上下五级贯通、横向业务打通、内外双向联通的优势，既成为遍布城乡的基层维权网络，更成为智慧监管的重要数据中心、行政执法的重要案源渠道、服务发展的重要办事窗口。

　　消费者权益保护工作不仅需要解决个案纠纷，更应对各类市场主体精准画像，对整体市场运行状况定时监测，划分消费信用风险等级，防范苗头性问题、区域性系统性风险和重大消费事件，定位日常监管的盲区和短板，聚焦执法办案的方向和目标，为政府制定宏观经济政策、消费政策、产业政策提供建议，为企业开展有针对性的行政指导和政策咨询。只有这样，才能把碎片化监管职能整合为统一的智慧监管体系，推动机构改革从物理整合转为化学融合。

　　当前，“互联网+市场监管”“大数据+市场监管”“AI(人工智能)+市场监管”渐行渐近。以消费者诉求工单的AI处理为例，咨询解答、并案处理、风险监测、案源挖掘、职业索赔识别、调解方案参考、行政处罚参考，均可实现人工智能。而这需要汇聚大量标准化的原始数据，为机器深度学习提供支撑，也对构建统一智慧监管体系提出了要求。

　　二是找准综合监管和行业监管紧密结合的切入点。跨行业消费模式和行业分割监管格局之间的矛盾，不可能完全靠体制改革解决。无论哪个国家、哪种体制，产业政策和竞争政策、行业主管和综合监管，都是长期并存、互相协同、优势互补的关系。如何实现紧密结合和高效协同，消费者权益保护提供了一个非常好的切入点。

　　民生是最大的政治，无论哪个领域的监管工作，都应以人民群众的利益为根本出发点。《消费者权益保护法》的落地需要诸多部门规章共同支撑;消费者基本权利和义务，需要在各行业具体细化。消费者诉求既体现在行业监管部门，也体现在综合监管部门。各行业如何保护消费者权益、持续健康发展，既有各自特性，又有普遍共性。处理垄断、霸王条款、虚假宣传、侵犯个人信息等基础性问题更是如此。综合监管和行业监管相辅相成、不可或缺。从消费者视角检验综合监管效能，研判行业规则合理性，可以更好地超脱部门本位和行业利益。从各地放心消费创建的实践看，越来越多的地方将消费环境建设从部门工作上升为政府工作，做到跨部门综合治理，以应对复杂多变的社会生活，这是必然趋势。

　　三是打造多元共治的消费维权生态系统。机构改革后，基层人少事多的压力有所加剧，市场监管自身面临供给侧结构性改革，更多的公共资源聚焦公共安全领域，有限的公共资源更加需要发挥最优效用。同时，在工业革命和制度变革的张力作用下，消费纠纷还将继续呈现总量上涨、结构细分、情形复杂的趋势。消费者权益保护工作不能满足于个案解决，必须转变职能，从亲自上阵的行政调解转向消费纠纷的多元化解，从单方的行政监管转向多元的社会监督，让消费者这一沉默的大多数发挥应有的作用，让市场良性竞争机制调动企业诚信经营的动力。

　　通过构建社会共治生态系统，通过事先预防节约事后救济的时间，以企业自律的空间换取行政执法的空间。各级市场监管部门轻装上阵，把更多精力放在源头治理上，消除产生消费纠纷的违法土壤。前文所述新业态标准缺失、监管盲区等问题，都可以通过企业公开承诺、社会公开监督加以弥补。只要经营者保护消费者的意识到位，就一定能取得成效。事实上，网购七天无理由退货、线下无理由退货等制度都源自企业自发实践。

　　以全国12315平台的ODR机制(在线纠纷解决机制)为例，未来吸纳更多企业、消协组织、人民调解组织、行业协会商会、公益组织、专业组织加入后，消费者可随时随地在线投诉举报、在线和解、在线监督，消费维权共治系统已具雏形。结合消费投诉公示、消费预警提示、消费者评价机制，12315平台将成为企业间公平公正竞争的赛场。(市场监管总局网监司 李希盛)